Suomalaisen työeläkejärjestelmän asiantuntijaraportteja myöten kiitelty kattavuus on itse asiassa melko tuore asia. Vielä 1960-luvulle tultaessa esimerkiksi yksittäisillä kunnilla oli viranhaltijoilleen omia eläkejärjestelyjä, samoin yksityisellä sektorilla oli runsaasti erilaisia avustus- ja eläkejärjestelyjä eri ammatti- tai työntekijäryhmille. Etujen kattavuudesta tai rahoituksen pitkäjänteisyydestä ei voinut kuitenkaan puhua.

Kun työeläkejärjestelmä sittemmin kehittyi kohti yhtenäisiä etuja, kutakin järjestelmän osaa rahoittava taho ei yleensä halunnut luopua taloudellisesta kontrollista ja tuon kehityksen seurauksena rahoitusperiaatteet edelleen eroavat eri eläkejärjestelmissä toisistaan. Julkisella sektorilla rahoitus perustuu taustayhteisöjen veronkanto-oikeuteen ja puskurirahastointiin, yksityisellä sektorilla taas yhteisvastuullisuuteen ja etuuskohtaiseen rahastointiin.

Erilaisia rahoitusperiaatteita ja sijoitusrajoitteita

Erot rahoitusperiaatteissa erityisesti suurimpien eläkejärjestelmien kohdalla ovat merkittäviä. Valtion Eläkerahaston tavoitteet pohjautuvat valtiovarainministeriön ajatuksiin ja esimerkiksi tuottotavoitteen määrittelyssä keskeistä on asettaa se valtionvelan korkotasoa korkeammaksi. Valtiovarainministeriö on myös määritellyt sijoitusallokaatiolle tietyt rajoitteet, jotka käytännössä ohjaavat sijoitustoiminnan samankaltaiseksi yksityisalojen TyEL-järjestelmän kanssa. Joiltain osin voi jopa sanoa sijoitusrajoitteiden olevan ankarammat kuin työeläkeyhtiöillä hyvän vakavaraisuustilanteen vallitessa.

Kunta-alan eläkevakuuttajan Kevan kohdalla sijoitusrajoitteet ovat kaikkein vähäisimpiä, koska toimintaa ohjataan pitkän aikavälin rahoitustarpeen näkökulmasta eikä rahaston käyttöön kohdistu valtion eläkejärjestelmän tavoin ulkopuolista intressiä. On kuitenkin selvää, että Kevakaan ei voi sijoittaa pelkästään pitkän aikavälin tuottoa maksimoiden. Päättäjien hermot tuskin kestäisivät mahdollisesti eteen tulevaa pitkää osakekurssien alamäkeä, jossa osakkeisiin muita selvästi enemmän sijoittava joutuisi toistuvasti julkistamaan verrokkeja heikompia tuottolukuja, vaikka pitkällä aikavälillä tuotot olisivatkin lopulta muita paremmat. Tästä huolimatta Kevalla on kuitenkin mahdollisuus varsin omaehtoiseen sijoituspolitiikkaan.

Yksityisen sektorin eläkejärjestelmä on aikanaan perustettu vakuutustoiminnan periaatteille. Niiden mukaisesti karttuvien eläke-etujen muodostama vastuu kirjataan henkilö- ja laitostasoisesti ja se on katettava rahastoiduilla varoilla. Eläketurvaa voivat hoitaa kaikki laissa määriteltyä tyyppiä olevat toimijat eikä niiden lukumäärää ole mitenkään rajoitettu. Tästä syystä olisi ehkä parempi puhua yksityisen sektorin kohdalla pikemminkin hajautuneesta kuin hajautetusta järjestelmästä. Toimijoiden kenttä on ollut 1960-luvun alusta asti jatkuvassa liikkeessä ja on itse asiassa tällä hetkellä suppeimmillaan toimijoiden lukumäärällä mitaten. Toisaalta eläkevastuut ja -rahastot taas ovat kasvaneet jatkuvasti, joten toimijakohtainen sijoitettava pääoma on keskittynyt erittäin voimakkaasti.

Paradoksaalisesti voimakkaimmat mielipiteet hajautuksen purkamisen suhteen on esitetty vasta keskittymisen huippuvaiheessa. Uskallankin veikata ilman sen kummempia perusteluja, että jos toimijoita olisi selvästi nykyistä enemmän, keskittämistä vaativat puheenvuorot olisivat vastaavasti harvemmassa.

Vakavaraisuussääntelyllä monia vaikutuksia

Yksityisalojen työntekijöiden eläkejärjestelmässä toimijat rahastoivat osan vakuutetuille kertyvästä työeläkkeestä ennakkoon. Kukin toimija on varoillaan vastuussa näistä rahastoiduista osista. Kun kenttä on edellä kuvatulla tavalla vapaa kaikille legitiimeille toimijoille, on luonnollista, että vastaamiskykyä on jollain tavoin kontrolloitava.

Käytännössä tämän vastaamiskyvyn turvaaminen yksityisaloilla tapahtuu teknisesti melko monimutkaisen vakavaraisuusmekanismin muodossa. Vakavaraisuutta koskeva sääntely pyrkii määrittelemään työeläkesijoittamiselle sopivaa riskitasoa. Hyödyn useammasta toimijasta on ajateltu tulevan siitä, että sijoitukset hajautuvat ja tuotot saavutetaan yhteen toimijaan verrattuna pienemmällä riskitasolla. Asiaan liittyy kuitenkin juuri vakavaraisuusvaatimusten takia haasteita. Sijoitustoiminnan hajautuksen kannalta vakavaraisuussääntely ei ole paras mahdollinen, koska se ohjaa eläkesijoittajia sijoittamaan varsin samankaltaisesti. Lisäksi mekanismi sisältää piirteitä, jotka pyrkivät ohjaamaan joukosta poikennutta sijoittajaa niin sanotusti takaisin ruotuun, mikä voi aiheuttaa tälle sekä tuottotason alenemista että muita vaikeuksia ja johtaa lopulta jopa muutoksiin eläkevakuuttajien lukumäärässä.

Yleensä työeläketoimijat itse ovat sitä mieltä, että heidän salkkunsa eroaa merkittävästi kilpailijoiden salkuista ja vetoavat esimerkiksi erisuuruisiin tuottoihin. Ulkopuolisen silmin salkut ovat kuitenkin hyvin samannäköisiä ja tuottoerotkin – jotka usein johtuvat vaihtoehtoisten sijoitusten tuottojen eri vuosille ajoittuvista realisoitumisista – tasoittuvat ajan kuluessa, kuten Telan vuonna 2020 julkaisemassa kilpailuselvityksessä todetaan. Sijoitustoimintaan hajautuksesta saatavissa olevat hyödyt jäävätkin vakavaraisuusvaatimusten johdosta osittain realisoitumatta. Tätä ei kuitenkaan voi laskea eläkesijoittajien syyksi, vaan kysymyksessä on järjestelmätason päätös rajata riskiä ja siten heikentää hajautuksen vaikutusta sijoitussalkkuihin.

Analyyttisen debatin aika

Julkisuudessa esitetyt näkemykset työeläketoiminnan keskittämisestä yhdelle toimijalle jäävät usein perustelemattomiksi eikä niissä edes tarkenneta, mitä pitäisi keskittää. Puheenvuoroissa on toki paljon aiheellistakin kritiikkiä työeläkejärjestelmän toimintaa kohtaan, mutta erityisesti työeläkejärjestelmään sisältyvien monimutkaisten syy-seuraussuhteiden ymmärrystä niistä vaikuttaa puuttuvan.

Työeläkeala on ilman muuta valmis keskusteluun ja oman toimintansa arviointiin, mutta toivon, että myös kriitikot antautuvat asioita perusteellisesti käsittelevään debattiin työeläkejärjestelmän monimutkaisuutta pelkäämättä. Hajautuksen kritisoinnin ohella kannattaisi tarkastella myös, mitä positiivisia ominaisuuksia hajautuksella koko työeläkejärjestelmää ajatellen on ja millä kehitystoimilla hajautuksesta saataisiin kokonaisuudelle nykyistä enemmän hyötyä. Yksittäisten heittojen sijaan tarvitsemme pitkäjänteiseen ja kokonaisvaltaiseen kehittämiseen tähtäävää keskustelua.

Blogisarjan aikaisemmat kaksi osaa 

Telan blogisarjan muut kaksi osaa käsittelivät hajautuksen historiataustoja ja työeläkejärjestelmän keskeisten haasteiden ratkomista. Sokan ensimmäinen kirjoitus käsitteli hajautetun toimeenpanon ominaisuuksia ja hajautuksesta käytävää keskustelua.

Sarjan toisessa osassa Telan toimitusjohtaja Suvi-Anne Siimes kirjoitti eri eläkelaista ja toimijoista hajautuksen taustalla sekä työeläkkeiden rahoituksen ja järjestelmän kehittämisen haasteista.