Valtiontalouden säästöjen vaikutukset sivistyksellisiin oikeuksiin - muutokset pieniä, mutta kehityssuunta osin huolestuttava

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) on arvioinut valtiontalouden säästöjen vaikutuksia sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen. Arviointi kohdistui varhaiskasvatukseen ja yleissivistävään koulutukseen eli esi- ja perusopetukseen, lukiokoulutukseen, taiteen perusopetukseen ja vapaaseen sivistystyöhön. Arvioinnin aineistona käytettiin tilastoja, joita täydennettiin kaikille varhaiskasvatuksen ja yleissivistävän koulutuksen järjestäjille suunnatulla kyselyllä.

Arvioinnin taustalla oli eduskunnan asettama velvoite, jonka mukaan hallituksen tulee seurata vuosina 2011–2015 toteutettujen säästöpäätösten vaikutuksia. Kyseisen hallituskauden säästöjä olivat muun muassa kuntien valtionosuuden alentaminen, koulutuskustannusten nousun huomiotta jättäminen valtionosuuksien tarkistuksissa sekä lukioiden yksikköhinnan väliaikainen alentaminen. Eduskunta edellytti, että hallitus ryhtyy välittömästi toimenpiteisiin, jos etenkin nuorten yhtäläiset koulutusmahdollisuudet heikkenevät.

Erot koulutuksen järjestämisessä ja opetuksen tarjonnassa lisääntymässä

Kansantalouden tilinpidon mukaan julkisten koulutusmenojen säästöt eivät vaikuta kovin suurilta. Vuosina 2010-2015 julkiset koulutusmenot vähenivät pari prosenttia, ja BKT-osuus laski 0,4 prosenttiyksikköä.

Säästöjä tehneet järjestäjät kertoivat säästäneensä muun muassa henkilöstökuluista ja materiaaleista. Varhaiskasvatuksessa säästöjä oli toteutettu esimerkiksi työaika- ja vuosilomasuunnittelun kautta niin, että yleisinä loma-aikoina tapahtuva päivähoito oli keskitetty tiettyihin päiväkoteihin. Osa perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja taiteen perusopetuksen järjestäjistä oli vähentänyt opetuksen määrää. Tämän seurauksena hajonta esimerkiksi perusopetuksen aikana annettavan opetuksen määrässä kasvoi lukuvuodesta 2010-11 lukuvuoteen 2016-17.

Muutokset perusopetuksen ja lukion oppiaineiden ja kurssien tarjonnassa ja valinnoissa eivät kuitenkaan olleet kovin suuria. Arviointisuunnittelija Raisa Hievanen Karvista toteaa, että suunta on kuitenkin huolestuttava, ja kehityksen jatkuminen samansuuntaisena johtaisi tavoitellusta poikkeavaan tulokseen.

Myönteistäkin kehitystä oli tapahtunut, sillä kelpoisten opettajien osuus oli kasvanut sekä perusopetuksessa (95 %) että lukiokoulutuksessa (98 %). Lisäksi opettajien osallistuminen täydennyskoulutukseen oli yleistynyt jonkin verran.

Esi- ja perusopetuksen järjestäjät arvioivat, että opetuksen ja oppimisen edellytyksiin vaikuttaa eniten henkilöstökuluista vähentäminen. Lukiokoulutuksen järjestäjät puolestaan arvioivat, että kurssitarjonnan supistamisella on suurin vaikutus opetuksen ja oppimisen edellytyksiin. Myös taiteen perusopetuksen ja vapaan sivistystyön järjestäjät olivat sitä mieltä, että toiminnan tarkoituksen ja tavoitteiden toteutumiseen vaikuttaa eniten kurssitarjonnan ja henkilöstön vähentäminen.

Kustannukset ennallaan tai kasvaneet - järjestäjät lisänneet omaa rahoitusosuuttaan

Kuntien ja muiden järjestäjien varhaiskasvatukseen ja yleissivistävään koulutukseen osoittama rahoitus ja resurssit eivät olleet vähentyneet läheskään valtiontalouden säästöpäätöksiä vastaavassa määrin. Näin ollen kunnat ja muut järjestäjät olivat lisänneet omaa rahoitusosuuttaan.

Esi-ja perusopetuksessa ja lukiokoulutuksessa oppilaskohtaiset kustannukset olivat keskimäärin pysyneet ennallaan tai kasvaneet. Opetuksen menojen osuus oli kuitenkin perusopetuksessa ja lukiokoulutuksessa pysynyt lähes ennallaan ja esiopetuksessa laskenut selvästi. Kustannusten nousu johtuikin ensisijaisesti kiinteistöjen ylläpidosta, ja myös oppilashuollon ja sisäisen hallinnon menot kasvoivat. Järjestäjien välillä oli eroja: suurimmilla järjestäjillä kustannukset olivat pienentyneet ja pienillä taas kasvaneet.

Taiteen perusopetukseen osallistuminen oli tullut kalliimmaksi kaikissa aineissa. Vapaan sivistystyön eri toimintamuotojen valtionosuusrahoitus kehittyi eri suuntiin vuosina 2011-2015, mikä saattoi järjestäjät keskenään eriarvoiseen asemaan.

Aluehallintovirastoilla (AVI) on keskeinen rooli koulutuksen järjestämisen seurannassa. Arviointiryhmä esittää, että sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen seurantaa voisi tehostaa, jos AVIen tiedonkeruu olisi systemaattisempaa.

Sivistyksellisiksi oikeuksiksi, joiden toteutumista arvioinnissa tarkasteltiin, määriteltiin perustuslaissa ja koulutuksen erityislaeissa säädetyt oikeudet. Perustuslain mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen sekä yhdenvertainen mahdollisuus saada muuta kuin perusopetusta ja kehittää itseään varallisuuden sitä estämättä.

Julkistamistilaisuus ja tuloksia käsittelevä paneelikeskustelu pidetään maanantaina 27.11.2017 klo 13.00-15.30 Finlandia-talossa.Lue lisää julkistamistilaisuudesta Karvin verkkosivuilta.

Raportti:

Valtiontalouden säästöjen vaikutukset sivistyksellisiin oikeuksiin. Kari Pitkänen, Raisa Hievanen, Tanja Kirjavainen, Markku Suortamo ja Laura Lepola. Julkaisut 27:2017. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus.