Eläkkeiden inflaatiovakauttajan olisi voinut suunnitella toisin

Tammikuussa työmarkkinajärjestöt ja hallitus sopivat työeläkejärjestelmän uudistuksesta, jossa lisätään eläkevarojen odotusarvoista tuottoa lisäämällä osakepainoa sekä luodaan uusi inflaatiovakauttaja. Inflaatiovakauttaja leikkaa eläkkeitä tilanteissa, joissa inflaatio nousee piikkimäisesti, kuten Venäjän hyökätessä Ukrainaan vuonna 2022. Pohdimme tässä blogissa, onko inflaatiovakauttaja järkevää eläkepolitiikkaa.

Inflaatiovakauttaja syntyi työmarkkinajärjestöjen sopimuksesta sen jälkeen kun hallitus oli asettanut neuvotteluille tavoitteen “löytää keinot eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin vakauttamiseen sekä julkisen talouden kokonaisuuden merkittävään vahvistamiseen pitkällä aikavälillä sääntöpohjaisen vakautusjärjestelmän avulla”. Tavoite on hyvin määritelty. Hallitus haluaa, että eläkevakuutusmaksut eivät nouse. Tämä onnistuisi säätämällä erilaisia automaattisia eläkeleikkureita tilanteisiin, jossa vakutuumaksuilla on paine nousta. Neuvotteluissa löydetty ratkaisu eli inflaatiovakauttaja ei kuitenkaan ole tähän tarkoitukseen ideaali. Se tuntuu enemmänkin korjaavan vuoden 2022 eläköitymispiikkiä, jota kuvataan Kuviossa 1. Vuoden 2022 viimeisellä neljänneksellä jäi noin 20 000 ihmistä tavallista enemmän osittaiselle varhennetulle vanhuuseläkkeelle (OVE). OVE mahdollistaa eläkkeiden osittaisen nostamisen etukäteen noin kolme vuotta ennen varsinaista vanhuuseläkeikää. OVE-piikki vuoden 2022 lopussa johtuu siitä, että eläkeindeksit (palkkakerroin ja työeläkeindeksi) kehittyivät siten, että kannatti jäädä eläkkeelle vuoden 2022 lopussa. Asetelma syntyi korkean inflaation sekä verrattain matalan nimellispalkkojen nousun yhdistelmästä. Tästä tilanteesta media raportoi laajasti. Inflaatiovakauttaja todella toimii niin, että se estäisi jatkossa vastaavat eläköitymispiikit samalla kuitenkin leikaten kaikkia maksussa olevia reaalieläkkeitä.

Inflaatiovakauttaja siis puuttuu työeläkkeiden inflaatiosuojaukseen, mutta miksi työeläkkeet on ylipäätään inflaatiosuojattu? Tärkein perustelu inflaatiosuojaukselle on sama kuin kaikelle sosiaalivakuutukselle (ja vakuutukselle ylipäätään): jakamalla riski laajemmille harteille, ei yksittäisen ihmisen kohtaama onnettomuus kasva kohtuuttomaksi. Jos talo palaa, vakuutettu ei joudu kustantamaan kaikkea itse. Sosiaalivakuutus onkin parhaimmillaan odottamattomien rajujen shokkien kohdalla. Otetaan esimerkki: jos eläkkeitä ei olisi inflaatiosuojattu ja yllättäen iskisi rajun inflaation jakso, eläkeläisten ostovoima heikkenisi huomattavasti ja he voisivat joutua karsimaan perustarpeistakin. Jo tällaisen riskin tiedostaminen heikentäisi monen hyvinvointia. Toisaalta odotetun ja maltillisen inflaation osalta tilanne ei ole yhtä vakava, sillä siihen voi varautua ja matalamman tason vuoksi sen merkitys jää muutenkin pienemmäksi. Jos siis halutaan eläkejärjestelmän hyödyttävän eläkeläisiä mahdollisimman paljon suhteessa siihen käytettyyn rahaan, olisi järkevää suojata eläkkeet ainakin korkealta odottamattomalta inflaatiolta. Nyt inflaatiovakauttaja on kuitenkin tekemässä juuri päinvastoin: se leikkaa inflaatiosuojausta pahimpien shokkien osalta, mutta tavanomaisen inflaation osalta suojaus pysyy entisellään. Vakuuttajan ja vakuutetun rooli kääntyy inflaatiovakauttajan osalta ylösalaisin, sillä näiden korkeiden inflaatiopiikkien tapauksessa jatkossa eläkeläiset omalla elintason laskullaan vakauttavat valtiontaloutta. Tämä ei ole hyvinvoinnin kannalta järkevää minkään tuntemamme teorian tai empirian valossa.

Sosiaalivakuutus toimii myös kansantalouden automaattisena vakauttajana. Esimerkiksi matalasuhdanteessa työttömyysvakuutus elvyttää taloutta antamalla rahaa työttömille, joita matalasuhdanteessa on paljon. Inflaatiovakauttaja voisi toimia tällaisena vakauttajana toiseen suuntaan, jos se vähentäisi eläkeläisten varoja korkeasuhdanteessa, jolloin inflaatio on tyypillisesti korkeaa ja työttömyys matalaa. Historiallisesti tarkasteltuna inflaatiovakauttaja ei kuitenkaan vaikuta suoriutuvan tästä tehtävästä erityisen hyvin. Alla olevassa kuviossa 2 harmaat alueet näyttävät vuodet, jolloin inflaatiovakauttaja olisi aktivoitunut viimeisen 50 vuoden aikana. Näitä jaksoja on neljä. Vihreä aikasarja näyttää, kuinka paljon inflaatiovakauttaja olisi leikannut työeläkkeitä suhteessa työeläkeindeksiin. Punainen aikasarja näyttää työttömyysasteen kehityksen ja katkoviiva inflaation. Kuviosta nähdään, että inflaatiovakauttaja olisi aktivoitunut lähinnä ympäröiviä vuosia korkeamman työttömyyden vuosina. Inflaation suhteenkin osumatarkkuus korkean inflaation vuosiin ei ole erityisen hyvä. Makrovakauttajanakaan inflaatiovakauttaja ei siis näytä kovin toimivalta, enemmänkin päinvastoin.

Tiivistetysti inflaatiovakauttaja siis epävakauttaa eläkeläisten taloutta lisääntyneen epävarmuuden myötä sekä historian valossa saattaa epävakauttaa makrotaloutta myötäsyklisyytensä vuoksi. Olisiko mahdollista kehittää käyttökelposempi työkalu, joka purkaisi OVE-piikin ja leikkaisi eläkkeitä ilman epävarmuuden lisääntymistä? Tähän voitaisiin luoda kaksi eri työkalua. Ensinnäkin, inflaatiovakauttaja olisi voitu rajata vaikuttamaan vain edellisenä vuonna eläköityneisiin, jolloin tulevat OVE-piikit olisi saatu poistettua ilman laajamittaista epävarmuuden lisääntymistä. Toiseksi, on keksittävissä huomattava määrä erilaisia tapoja leikata nettoeläkkeitä ilman epävarmuuden lisäämistä tai potentiaalista myötäsyklisyyttä. Niitä voidaan myös rakentaa järjestelmään toimimaan automaattisesti, kuten elinaikakerroin, joka määrätään ja ilmoitetaan ikäluokalle 62 vuoden iässä, jolloin se ei aiheuta ylimääräistä epävarmuutta eläkeläisille. 

Linkki blogiin Laboren sivuilla.