Nettomenojen rajoitteet olisivat ”velkajarrua” parempia kansallisia sääntöjä

Julkisuudessa on keskusteltu vilkkaasti niin kutsutusta ”velkajarrusta”, joka sisältyy hallituksen esitykseen laiksi julkisen talouden hoitamisesta.  Velkajarruksi nimitetään lain kohtaa, jonka mukaan Suomen tulevat hallitukset asettaisivat rahoitusasematavoitteensa siten, että velkasuhteen arvioitaisiin seuraavan kahdeksan vuoden kuluessa supistuvan 1 prosenttiyksikön keskimääräisellä vauhdilla.  

Tällainen kansallinen nimellistä rahoitusasemaa koskeva sääntö astuisi voimaan vasta 2031, ja myöhemminkin sen merkitys saattaisi jäädä vähäiseksi. Saman lakiesityksen mukaan finanssipolitiikan valvoja esittää kokonaisarvion siitä, onko rahoitusasematavoitetta noudatettu, ja jos valvoja arvioi, ettei näin ole, valtioneuvoston tulee joko toteuttaa valvojan esittämät toimenpiteet tai julkisesti perustella, miksei se näin tee. Toisin kuin EU:n ohjausjärjestelmän sääntöjen noudattamatta jättämisellä, kansallisen tavoitteen noudattamatta jättämisellä ei näyttäisi tämän lisäksi olevan muita seurauksia.   

Jos tästä huolimatta yhden prosentin tavoitteesta todella pidettäisiin kiinni, tavoite olisi myötäsyklinen eli suhdannevaihteluja voimistava, sillä se pakottaisi Suomen supistamaan julkisia menojaan myös jokaisessa tulevassa syvemmässä lamassa. Jos Suomi haluaa asettaa itselleen EU:n talouden ohjausjärjestelmän vaatimukset ylittäviä julkisen velan supistamisen tavoitteita, ne olisi järkevämpää muotoilla ohjausjärjestelmässä käytetyn nettomenojen käsitteen avulla.  

Nettomenot ovat hyvä indikaattori rahoitusaseman muutoksille 

Vuoden 2024 keväällä EU:n talouden ohjausjärjestelmään tehtiin oleellisia muutoksia. Uuden järjestelmän keskeisimmät julkisen velan supistamiseen velvoittavat säännöt on määritelty nettomenojen käsitteen avulla. Ohjausjärjestelmän ennalta ehkäisevää osaa kuvaavan uudistetun asetuksen mukaan komissio esittää velkasuhteeltaan 60 rajan ylittäville maille nettomenojen kasvun viiteuran, ja tämän jälkeen kukin jäsenmaa laatii finanssipoliittis-rakenteellisen suunnitelman, joka sisältää arvion toteutuvasta nettomenopolusta.  Viiteuraa nopeampaan nettomenojen kasvuun johtava nettomenopolku on sallittu vain, jos jäsenmaa esittää siihen perustelut, jotka komissio arvioi hyväksyttäviksi (Euroopan parlamentti ja neuvosto, 2024).  

Nettomenot koostuvat komission määritelmän mukaan julkisista menoista, joista on vähennetty korkomenot, harkinnanvaraiset tulopuolen toimenpiteet, työttömyysetuuksien kustannusten suhdanneluontoisista muutoksista aiheutuvat menomuutokset, kertaluontoiset ja väliaikaiset toimenpiteet sekä joitakin Euroopan Unionin päätöksistä (eikä kansallisista päätöksistä) riippuvaisia menoja. ”Harkinnanvaraisia tulopuolen toimenpiteitä” ovat esimerkiksi veronkorotuksista valtiolle saatavat lisätulot, ja käytännössä niiden nettomenoista vähentäminen merkitsee esimerkiksi sitä, että julkisten menojen lisäys ei muuta nettomenoja, jos menolisäykset rahoitetaan vastaavan suuruisilla veronkorotuksilla. Vastaavasti veronalennukset lisäävät nettomenoja, jos niillä ei ole vastineenaan samansuuruisia leikkauksia budjettiin.  

Työttömyysmenoihin liittyvästä ehdosta seuraa, että jos esimerkiksi työllisyystilanne heikkenee taantuman seurauksena ja tämä johtaa työttömyyskorvauksista aiheutuvien valtion menojen kasvuun, menolisäystä ei oteta huomioon nettomenoja laskettaessa. Tällöin nettomenoja koskeva ehto ei pakota supistamaan menoja huonon suhdannetilanteen vuoksi. Toisaalta kun työllisyystilanne kohenee noususuhdanteessa, tästä aiheutuvaa menojen supistumista ei huomioida nettomenoja laskettaessa, ja siksi nettomenoja koskeva ehto voi pakottaa velan entistä nopeampaan supistamiseen hyvinä aikoina.  

On parempi asettaa rajoite nettomenoille kuin velkasuhteelle tai rakenteelliselle jäämälle 

Nettomenojen käsite on siis pyritty määrittelemään niin, että nettomenopolkua koskeva rajoitus ei estä jäsenmaita toteuttamasta julkisen sektorin tulo- ja menopuoleen yhtä paljon vaikuttavia politiikkatoimia, ja niin etteivät EU-maat joutuisi harjoittamaan myötäsyklistä politiikkaa supistamalla menojaan lamassa tai taantumassa.  Ohjausjärjestelmän ennalta ehkäisevän osan aiemmassa, ennen koronakriisiä käytössä olleessa versiossa vastaaviin tavoitteisiin pyrittiin suhdannekorjattua eli rakenteellista rahoitusasemaa koskevalla ehdolla (Euroopan parlamentti ja neuvosto, 2011).  Julkisen talouden rakenteellisella rahoitusasemalla eli rakenteellisella yli- tai alijäämällä tarkoitetaan tulojen ja menojen erotusta, josta on poistettu kertaluontoisten sekä suhdannetilanteesta johtuvien tekijöiden vaikutus.  

Toisin kuin toteutuneet nettomenot tai niiden muutokset, rakenteellinen jäämä ei ole välittömästi pääteltävissä julkisen sektorin toteutuneista tuloista ja menoista, koska arviot suhdannetilanteesta johtuvien tekijöiden vaikutuksesta riippuvat matemaattisesta mallista, jolla suhdannetilannetta arvioidaan. Esimerkiksi OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston euromaiden rakenteellisesta jäämästä esittämät arviot poikkeavat usein oleellisesti Euroopan komission arvioista, ja myös toisistaan (Hers & Suyker, 2014). Komission rakenteellista jäämää laskiessaan käyttämää mallia sovellettaessa joudutaan tekemään mallin parametrien arvoja koskevia, lähemmin perustelemattomia lisäoletuksia, joiden muuttaminen saattaisi muuttaa mallilaskelmien tuloksia oleellisesti esimerkiksi Suomen kohdalla (Kuusi, 2015). Lisäksi rakenteellista jäämää koskevat arviot saattavat muuttua jälkikäteen huomattavasti.  

Nettomenojen käsite on rakenteellisesta alijäämästä poiketen matemaattisesti niin yksinkertainen, että myös muiden kuin ekonomistien on mahdollista osallistua nettomenopolulla pysymisen vaihtoehtoisia toteutustapoja koskevaan poliittiseen keskusteluun. Toisin kuin velkasuhteelle asetettavassa rajoitteessa, nettomenouralla pysyttäessä työttömyysmenot toimivat automaattisena vakauttajana: koska työttömyydestä aiheutuvien menojen suhdanneluontoiset muutokset eivät vaikuta nettomenoihin, nettomenouraa vastaava velkaantumisen jarru tiukkenee itsestään työttömyyden supistuessa ja lievenee itsestään, kun työttömyys kasvaa. Siksi nettomenojen kasvulle asetettu rajoite on rakenteellisen alijäämän rajoittamiseen tai ”velkajarrussa” ehdotettuun velkasuhteen rajoittamiseen verrattuna parempi tapa rajoittaa julkista velkaa.  

Turvalausekkeet estivät ohjausjärjestelmän yksinkertaistumisen 

Uudistetussa talouden ohjausjärjestelmässä komission ehdottamat nettomenojen viiteurat määräytyvät matemaattisesti huomattavan monimutkaisesta velkakestävyysanalyysistä (debt sustainability analysis, DSA) (European Commission, 2025). Kun Euroopan komissio teki alkuperäisen ehdotuksensa uudistetuksi ohjausjärjestelmäksi vuonna 2023, uudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli kuitenkin yksinkertaistaa järjestelmää jäsenmaiden näkökulmasta sikäli, että nettomenot olisivat ainoa operatiivinen indikaattori, jolla niiden julkista taloutta valvottaisiin (Euroopan komissio, 2023).  

Tällaisen yksinkertaistamisen tavoite ei ole toteutunut, sillä uudistetun ohjausjärjestelmän ennalta ehkäisevään osaan kuuluu nykyisin myös kaksi turvalauseketta. Niistä ensimmäinen rajoittaa velkasuhdetta ja toinen rakenteellista jäämää.  Velkasuhdetta koskeva turvalauseke lausuu, että suunnitellulla nettomenojen viiteuralla julkisen sektorin velkasuhde alenee keskimäärin 0,5 prosenttiyksiköllä vuosittain (Euroopan parlamentti ja neuvosto, 2024). Tämän turvalausekkeen vuoksi Suomea koskee siis jo nyt hallituksen ehdottaman velkajarrun kanssa samantapainen velkajarru, joka on kuitenkin hallituksen ehdotusta lievempi.  

Turvalausekkeet on lisätty komission ehdotukseen useiden jäsenmaiden niitä vaadittua (Federal Ministry of Finance, 2023). Myös Suomi on kannattanut niitä. Suomen nykyinen hallitus on perustellut turvalausekkeita tarpeella varmistaa, että julkisen talouden sopeutusurat todella johtavat julkisen velan alentumiseen (Valtioneuvosto, 2023).  Turvalausekkeet ovat kuitenkin estäneet komission tavoitteleman ohjausjärjestelmän yksinkertaistamisen, ja kansallisen ”velkajarrun” tavoin velkasuhdetta koskeva turvalauseke voi pakottaa Suomen harjoittamaan matalasuhdanteen aikana myötäsyklistä, suhdannevaihteluja voimistavaa politiikkaa.   

Nettomenojen rajoitteet olisivat ”velkajarrua” parempia kansallisia sääntöjä 

Euroopan unionin talouden ohjausjärjestelmään kuuluva uudistettu budjettikehysdirektiivi (Euroopan Unionin neuvosto, 2024) edellyttää, että kunkin jäsenvaltion on laadittava omat numeeriset finanssipoliittiset sääntönsä, joilla edistetään tehokkaasti EU:n talouden ohjausjärjestelmään perustuvien velvoitteiden noudattamista.  Direktiivi ei kuitenkaan edellytä, että Suomen omat finanssipoliittiset säännöt olisivat ohjausjärjestelmän sääntöjä tiukempia. Kansalliset säännöt voisivat esimerkiksi olla myös täsmälleen samansisältöisiä niiden ohjausjärjestelmän sääntöjen kanssa, joihin Suomi on joka tapauksessa sitoutunut.  

Koska uudistettu ohjausjärjestelmä on otettu käyttöön viime vuonna, toistaiseksi ei ole vielä tiedossa, millaisiksi sen käyttämän DSA-kehikon mukaisesti lasketut ja jäsenmaiden kanssa neuvotellut nettomenopolut käytännössä muodostuvat. Päätöksiä mahdollisista niiden noudattamisen vaatimusta tiukemmista kansallisista säännöistä kannattaisi lykätä, kunnes DSA-kehikon ja uudistetun ohjausjärjestelmän toiminnasta on saatu lisää kokemuksia.  

Jos kuitenkin kansallisia, ohjausjärjestelmän säännöistä poikkeavia velkaantumisen rajoitteita päätetään esittää jo nyt, ne kannattaisi muotoilla nettomenojen kasvua rajoittavina sääntöinä. Hallituksen ehdottaman velkajarrun tavoin nettomenojen polku on käsitteenä niin yksinkertainen, että sillä pysymisen vaihtoehdoista on mahdollista käydä laajaa poliittista keskustelua, ja kuten edellä todettiin, nettomenoja rajoittava sääntö sallisi työttömyydestä aiheutuvien menojen käytön automaattisena vakauttajana: velkaantumisen rajoite löystyisi matalasuhdanteessa työttömyyden kasvaessa ja tiukkenisi kun työllisyystilanne paranee.  

Viitteet

Euroopan komissio. (2023). Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus talouspolitiikan tuloksellisesta koordinoinnista ja monenvälisestä julkisen talouden valvonnasta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 kumoamisesta (COM (2023) 240 final).  

Euroopan parlamentti ja neuvosto. (2011). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1175/2011, annettu 16 päivänä marraskuuta 2011, julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja koordinoinnin tehostamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 muuttamisesta (1175/2011).  

Euroopan parlamentti ja neuvosto. (2024). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1263, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2024, talouspolitiikan tuloksellisesta yhteensovittamisesta ja monenvälisestä julkisen talouden valvonnasta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 kumoamisesta (2024/1263).  

Euroopan Unionin neuvosto. (2024). Neuvoston direktiivi (EU) 2024/1265, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2024, jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2011/85/EU muuttamisesta (2024/1265).  

European Commission. (2025). Debt Sustainability Monitor 2024 (Institutional paper 306, March 2025).  

Federal Ministry of Finance. (2023). Op-ed by German Finance Minister Christian Lindner and other European finance ministers on the reform of Europe’s fiscal rules (15 June 2023).  

Hers, J., & Suyker, W. (2014). Structural budget balance: A love at first sight turned sour (CPB Policy Brief 2014/07).  

Kuusi, T. (2015). Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015).  

Valtioneuvosto. (2023). Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle. Euroopan komission ehdotukset Euroopan unionin finanssipolitiikan sääntöjen muuttamiseksi (Finanssipolitiikan säännöt) (U 23/2023 vp, 14.7.2023).  

Linkki Labore-blogiin.