OTT Tuomas Pöysti: Kansallisen liikkumavaran käyttö ratkaisevaa ennallistamisessa

Ruotsi käyttää laajasti kansallista liikkumavaraa ennallistamisen toteutukseen

Pöystin mukaan asetukseen sisältyy joustoja, joita voidaan käyttää valittaessa keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi. – Toimenpiteitä suunniteltaessa voidaan ottaa huomioon muun muassa alueellisia, taloudellisia ja sosiaalisia näkökohtia.

–Luontotyyppien määrittelyssä liikkumavara on erilaista. Siinä lähtökohtana täytyy olla tieteellinen ja ennen kaikkea ekologinen peruste. Jos erilaiset tulkinnat voidaan ekologisesti perustella, myös muita, kuten taloudellisia näkökohtia, voidaan ottaa huomioon.

Luontotyyppien määrittelyn merkitystä kasvattaa Suomen erityisasema boreaalisen havumetsävyöhykkeen maana. – Luontotyyppien määrittelyssä joudutaan käyttämään järjestelmää, jonka luontotyyppien luokittelu rakennettiin vuonna 1992 annetussa EU luontodirektiivissä. Se perustui Keski-Euroopan luontotyyppeihin ja boreaalisen vyöhykkeen luontotyypit liitettiin järjestelmään myöhemmin, mistä seuraa väistämättä tulkintatarpeita.

-Suomessa samalla metsäalueella voi olla useiden luontotyyppien ominaisuuksia, joita joudutaan hallinnollisessa inventoinnissa luokittelemaan. Siksi ratkaisevaa ei ole vain se, millaisia luontotyyppejä EU-tasolla nimetään, vaan myös se, miten määritelmiä käytännössä sovelletaan suomalaisessa maastossa. Tässä vaiheessa tehdyt ratkaisut voivat myöhemmin vaikuttaa olennaisesti ennallistamistarpeen laajuuteen.

Pöystin mukaan erityisesti Ruotsi on käyttänyt järjestelmällisesti kansallista liikkumavaraa myös luontotyyppien määrittelyssä. – Ruotsi on pyrkinyt Baltian maiden tavoin tietoisesti hakemaan mahdollisimman laajaa kansallista liikkumavaraa sekä luontotyyppien määrittelyssä että myöhemmin varsinaisten toimenpiteiden valinnassa.

Rahapula ei vapauta velvoitteista

Ennallistamisasetuksen kustannukset ovat olleet Suomessa yksi kiivaimmin keskustelluista kysymyksistä. Pöysti varoittaa tekemästä kansallisesta liikkumavarasta liian pitkälle menevää johtopäätöstä kustannusten suhteen. 

–Asetuksessa ei ole yleistä poikkeusta, jonka perusteella ennallistamista tehtäisiin vain sen verran kuin valtion budjetissa sattuu olemaan rahaa. Vanha hallinnollinen ajatus ”määrärahojen puitteissa” ei sellaisenaan toimi.

Kun tavoitteeseen pääsemiseksi on tarjolla vaihtoehtoisia toimenpiteitä, Suomi voi ottaa niiden kustannukset huomioon ja valita tarkoituksenmukaisia ja kustannuksiltaan edullisempia keinoja. – Kansallinen liikkumavara näkyy siinä, miten toimenpiteitä valitaan ja priorisoidaan, eikä siinä, voidaanko asetuksen tavoitteet jättää toteuttamatta rahan puutteen perusteella.

–Suomelle tärkeä mahdollisuus on käyttää jo olemassa olevia Metson ja Helmin tapaisia luonnonsuojelun ja metsien monimuotoisuuden ohjelmia ennallistamisen toteuttamiseen. Ohjelmien merkitys liittyy myös maanomistajien oikeusturvaan.

Jos ennallistamisen tavoitteita toteutetaan vapaaehtoisuuteen, asianmukaisiin päätöksiin ja korvauksiin perustuvien järjestelmien kautta, voidaan Pöystin mukaan samalla vähentää asetukseen liittyviä omaisuudensuojahuolia. – Se edellyttää kuitenkin ohjelmien riittävää rahoitusta myös tulevaisuudessa.

Ennallistaminen ei tarkoita automaattisesti suojelualuetta

Pöysti pitää tärkeänä erottaa toisistaan ennallistaminen ja perinteinen luonnonsuojelu.           –Ennallistaminen yhdistetään helposti siihen, että alue poistetaan talouskäytöstä ja siitä muodostetaan suojelualue. Talousmetsässä voi esimerkiksi sijaita kosteikko, jonka hyvä tila voidaan turvata jättämällä se raskaiden metsätaloustoimien ulkopuolelle. Koko ympäröivää metsää ei tämän vuoksi tarvitse poistaa metsätalouskäytöstä. Ratkaiseva kriteeri on ekologinen lopputulos.

–Tämä avaa mahdollisuuksia sovittaa yhteen metsätalous ja ennallistamistavoitteet.         Vaarana on, että jos alueeseen alkaa kohdistua käytännössä rajoitteita ilman selkeää oikeudellista asemaa, maanomistajalle voi muodostua eräänlainen piilorasite. Juuri tähän liittyy yksi toimeenpanon herkimmistä kysymyksistä.

Pöysti varoittaa ”harmaasta suojelusta”

Kansallinen liikkumavara on Pöystin mukaan oikein käytettynä riittävä maanomistajien oikeuksien turvaamiseen, mikä ei tapahdu automaattisesti. – Ratkaisevaa on, miten Suomen hallinto laatii kansallisen ennallistamissuunnitelman, miten ennallistettavia kohteita inventoidaan ja millaista harkintaa hallinto käyttää. Maanomistajien intressit ja oikeusturva pitää ottaa valmistelussa täysimääräisesti huomioon.

–Perustuslakivaliokunnankin esiin nostama riski ”harmaasta suojelusta” tarkoittaa tilannetta, jossa alue tunnistetaan suunnitelmissa tai inventoinneissa luonnonarvoiltaan sellaiseksi, että sen taloudellinen käyttö tosiasiallisesti vaikeutuu, vaikka alueesta ei ole tehty varsinaista suojelupäätöstä eikä maanomistaja saa suojeluun normaalisti kuuluvia korvauksia.

Pöystin tulkinnan mukaan ongelma voi syntyä jo ennen muodollista kieltoa. – Jos ennallistamissuunnitelma tai siihen liittyvä aineisto esimerkiksi osoittaa tietylle alueelle voimakkaan ennallistamistarpeen, tieto voi alkaa vaikuttaa markkinoilla. Puun ostajat, rahoittajat tai vastuullisuussertifikaatteihin sitoutuneet yritykset joutuvat arvioimaan, voidaanko alueella toimia.

–Silloin hallinnollisen suunnitelman vaikutus voi ulottua paljon sen varsinaista oikeudellista sitovuutta pidemmälle. Kansallisesta ennallistamissuunnitelmasta ei pidä muodostua välinettä, jolla maanomistajille syntyy tosiasiallisia uusia velvoitteita ilman asianmukaisia päätöksiä ja oikeusturvakeinoja.

Luontotyyppien määrittely ratkaisee paljon

Metsäsektorin kannalta Pöystin mukaan yksi merkittävistä vaiheista tapahtuu jo ennen varsinaisia ennallistamistoimia. – Olennaista on sekin, miten luontotyypit määritellään ja niiden esiintymät kartoitetaan. EU-tasolla luontotyyppien määrittelyyn osallistuu niin sanottu habitaattikomitea, jossa jäsenvaltiot ovat edustettuina.

–Kun unionitason tekstit jäävät monilta osin yleisluontoisiksi, vastuu luontotyyppien lopullisesta määritellystä siirtyy kansalliselle ympäristöhallinnolle ja käytännön inventointien tekijöille. Tämä on maanomistajan näkökulmasta olennainen kohta. Inventoinneissa syntyvä aineisto muodostaa pohjaa myös sille, miten Euroopan komissio myöhemmin arvioi Suomen toimintaa.

Vaikka samalla metsäalueella voi esiintyä monenlaisia ekologisia piirteitä, kartoituksessa alueelle joudutaan antamaan jokin määrittely. – Siksi myös luokittelun priorisointisäännöillä voi olla suuri merkitys. Kansallisen liikkumavaran käyttäminen ei siis tarkoita luonnontieteellisen tiedon sivuuttamista, vaan tulkintojen pitää kestää ekologinen tarkastelu. Ekologisesti perusteltuja tulkintoja voi joissakin tilanteissa olla useampia kuin yksi. Juuri tässä kansallinen asiantuntemus boreaalisista metsistä nousee tärkeäksi.

Epävarmuus vaikuttaa puumarkkinoihin

Metsäsektorille oikeusvarmuus on Pöystin mukaan tärkeää myös siksi, että taloudelliset toimijat reagoivat riskeihin ennen kuin viranomainen tekee sitovia päätöksiä. – Epäselvä sääntely-ympäristö synnyttää ennakoivia reaktioita molempiin suuntiin. Metsänomistaja voi esimerkiksi tehdä hakkuita tavallista aikaisemmin, jos hän pelkää alueen joutuvan myöhemmin rajoitusten piiriin. Toisaalta puunostaja voi vetäytyä kaupasta, jos alueeseen arvioidaan liittyvän ennallistamis- tai luontotyyppiriski.

–Kun tällaiset seuraukset ovat asetuksen varsinaisten tavoitteidenkin kannalta epätoivottuja, toimeenpanossa tarvitaan riittävää tarkkuutta ja oikeusvarmuutta. Liian aikainen yksityiskohtaisuus voi kaventaa tarpeettomasti kansallista harkintaa, mutta liian pitkä epäselvyys puolestaan synnyttää markkinoilla varovaisuutta ja voi johtaa turhiin toimenpiteisiin. Tasapainon löytäminen on yksi kansallisen toimeenpanon vaikeimmista tehtävistä.

Ilman kansallista liikkumavaraa kielteiset vaikutukset koko kansantalouteen

Jos ennallistamisasetuksen toimeenpanossa kansallinen liikkumavara jätetään käyttämättä, Pöysti näkee siinä vaaran kielteisistä vaikutuksista puumarkkinoihin ja metsäsektorin kilpailukykyyn sekä koko kansantaloudelle. –Tämä on tärkein viesti suomalaiselle metsäkeskustelulle.

–Jos asetus pannaan toimeen järkevästi ja Suomi käyttää sille kuuluvaa kansallista liikkumavaraa esimerkiksi Ruotsin tapaan, en pidä kilpailukykyhaittaa väistämättömänä. Hyvin toteutettu ennallistaminen voi toimia jopa suomalaisen metsäsektorin eduksi, muistuttaa Pöysti.

Suomi voisi osoittaa markkinoille, että sen metsiä hoidetaan korkeatasoisesti myös ekologisesta näkökulmasta. – Maailmassa, jossa metsäteollisuuden asiakkaat, sijoittajat ja rahoittajat kiinnittävät yhä enemmän huomiota luonnon monimuotoisuuteen, tästä voi muodostua myös kilpailutekijä.

–Nyt huomio kohdistuu kansalliseen ennallistamissuunnitelmaan, luontotyyppien määrittelyyn, inventointikäytäntöihin ja käytettävissä olevien toimenpiteiden valintaan. Tässä tarvitaan avointa valmistelua, jotta metsänomistajat ja metsäsektorin toimijat voivat seurata, miten yleisistä tavoitteista siirrytään käytännön ratkaisuihin.

Pöystin mukaan ennallistamissuunnitelman luonnoksen osalta tilanne on kuitenkin nyt se, että Suomessa pitää selkeästi määritellä ainakin Suomen sisäisesti mitä halutaan ja miten mahdollisimman laajaa liikkumavaraa halutaan turvata. – Mutta liikkumavara auttaa vain, jos sitä todella käytetään.

–Ennallistamissuunnitelman luonnoksen täytyy luonnollisesti täyttää EU-oikeuden asettamat vaatimukset ja unionin tavoitteet mutta samalla sen täytyy antaa oikeusvarmuutta maanomistajille ja muille toimijoille. Suunnitelma ei saa siten jäädä liian avoimeksi, mutta löyhemmin esitetyt suunnitelmat ovat perusteltuja siltä osin kuin ne turvaavat paremmin kansallisen liikkumavaran ja joustojen käytön, eivätkä ole ristiriidassa oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden tavoitteiden kanssa, muistuttaa Pöysti.

Teksti: Markku Laukkanen

Markku Laukkanen, markku.laukkanen@audiomedia.fi