Etla: Kuntapalveluiden nykyinen tuottavuusmittaus ei kerro totuutta tuottavuudesta – data hajallaan, mittarit kapeita

Suomen julkisen talouden kestävyysvaje on ollut jo pitkään tiedossa ja viimeaikaiset shokit (Covid19, Ukrainan sota) ovat vain pahentaneet tilannetta. Lähivuosina menoja kasvattavat edelleen paitsi puolustusinvestoinnit, myös väestön ikääntyminen. Hyvinvointivaltiossa käytettävissä olevilla resursseilla olisikin jatkossa kyettävä tuottamaan enemmän - tai vähintään sama palvelutaso - aiempaa vaikuttavammin eli julkisen toiminnan tuottavuus nousee keskeiseksi kysymykseksi.

Julkisten palveluiden tuottavuuden mittaaminen on kuitenkin vaikeaa. Palveluilla ei useinkaan ole markkinahintaa, tuotokset ovat monimuotoisia ja laatu sekä vaikuttavuus ovat keskeinen osa sitä, mitä tuotannon arvo tarkoittaa. Yksipuolisiin mittareihin nojaaminen siirtää huomion siihen, mikä on helpoimmin mitattavissa eikä siihen, mikä kuntalaisille olisi tärkeää.

Elinkeinoelämän tutkimuslaitos on Kuntaliiton toimeksiannosta selvittänyt julkisen sektorin tuottavuusmittauksen nykytilaa erityisesti kuntataloudessa. Tänään julkaistu tutkimusraportti Toimintalähtöinen tuottavuusmittaus kunnissa (Kuntaliiton julkaisu) tarkastelee laaja-alaisesti kuntien tuottavuusmittausta ja sen kehittämisedellytyksiä. Selvitys perustuu kirjallisuuskatsaukseen, asiantuntijakeskusteluihin sekä varhaiskasvatuksen, perusopetuksen ja kulttuuri-, kirjasto- ja liikuntapalveluiden tapaustutkimuksiin.

Suomen kunnissa on jo runsaasti dataa, mutta sen käyttö tuottavuuden kehittämiseen on sattumanvaraista, toteaa Etlan tutkimusjohtaja FT Tero Kuusi.

─ Tapaustutkimukset varhaiskasvatuksesta, perusopetuksesta sekä kulttuuri-, kirjasto- ja liikuntapalveluista osoittavat, että perustietopohja on pitkälti olemassa, mutta sen kytkentä tuottavuuden, laadun ja vaikuttavuuden tarkasteluun on edelleen puutteellista. Haasteena ei siis todellakaan ole tiedon määrä, vaan sen yhteen toimivuus ja vähäinen hyödyntäminen palvelujen kehittämisessä ja resurssien kohdentamisessa. Tuottavuuden mittaaminen onnistuu vain, jos kunnat pystyvät seuraamaan yhtä aikaa palvelujen määrää, laatua ja pitkän aikavälin vaikutuksia, Kuusi toteaa.

Kohti monitasoista mittausjärjestelmää

Nyt julkaistu tutkimus esittää ratkaisuksi monitasoista johtamismallia, jossa keskitetysti määriteltäisiin tietorakenteiden perusvaatimukset (ei yksityiskohtaisia mittareita) ja kunnat rakentaisivat sen jälkeen omat palvelukohtaiset mittaristonsa. Kunnissa palvelukohtaisesti rakennettavat mittaristot yhdistäisivät kustannukset, laadun, suoritteet ja vaikuttavuuden.

─ Tarkoitus ei ole löytää yhtä oikeaa tuottavuuslukua kaikille palveluille vaan muodostaa kehikko, joka auttaa kokoamaan eri lähteistä saatavan tiedon johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi. Tarve uudelle yhtenäiselle tiedolle on akuutti samaan aikaan, kun nykyinen valtakunnallinen kunta-alan tuottavuustilastointi on keskeytetty ja valtion tuottavuustilastointi lopetettiin jo vuonna 2015 ja julkisen talouden tehostamispaineet Suomessa vain kasvavat, toteaa Etlan Kuusi.

Toimiva johtamismalli ei voi nojata pelkkään valvontaan. Onnistuminen edellyttää tulosohjauksen, organisaation oppimisen ja arvopohjaisen johtamisen yhdistämistä. Valvonta ja tulosohjaus luovat yhteisen osaamisen ja muutoksen paineen, organisaatio rakentaa käytännön tiedon ja oppimisesta syntyvän merkityksen, ja arvopohjainen johtaminen varmistaa tahtotilan ja suunnan myös epätäydellisen tiedon vallitessa.

─ On vaikeaa nähdä merkittävää edistymistä tuottavuuden tietopohjaisessa kehittämisessä ilman, että nämä kolme elementtiä toimivat, toteaa Etlan Kuusi.

Yhteenveto – tutkimuksen kolme keskeistä havaintoa:

1. Suomessa on paljon kunnissa kerättyä dataa, mutta sen käyttö tuottavuuden kehittämisessä on satunnaista ja pirstaleista.
2. Liian kapeat mittarit voivat ohjata toimintaa väärin – laatu ja vaikuttavuus on nostettava tuottavuuden rinnalle.
3. Tarvitaan monitasoinen mittausjärjestelmä, jossa valtio määrittelee perusrakenteen ja kunnat rakentavat omat, palvelukohtaiset mittaristonsa.

Kangasharju, Aki – Kuusi, Tero – Valkonen, Tarmo – Wang, Maria: Toimintalähtöinen tuottavuusmittaus kunnissa (Kuntaliiton julkaisu)