Tutkimuksessa annetaan toimintasuosituksia kuntayhtiöiden omistajaohjaukseen, arviointiin ja tarkastukseen

Kuntayhtiöiden jakamat osingot ovat käytännössä tärkeässä roolissa kunnan ydintoimintojen rahoittamisessa. Yhtiöittämisten myötä päätöksenteko on kuitenkin ajautunut yhä kauemmas kuntien demokraattisesti valittujen henkilöiden päätäntävallasta. Kuntayhtiöiden taloudellisen merkityksen kasvaessa myös kunnan varojen käyttö saattaa jäädä yhä useammin pimentoon. Tämä luo paineita sekä kunnan omistajaohjaukselle että kuntayhtiöiden päätöksenteolle.

Kuntien tulee kyetä omistajina ohjaamaan kuntayhtiöitä ja varmistua, että yhtiöt toteuttavat tarkoitustaan. Tampereen yliopistossa tehdyn  tutkimuksen tavoitteena on arvioida, onko kuntayhtiöiden tarkastuksen ja arvioinnin suorittajilla riittävät välineet toiminnan organisointiin ja läpinäkyvyyden turvaamiseen ja mitä olisi tehtävissä toimintaedellytysten parantamiseksi.

Tutkimuksessa syvennytään: 1) kuntakonsernin kokonaisedun ja kuntayhtiön edun väliseen ristiriitaan ja sen ratkaisukeinoihin, 2) kuntakentän tilintarkastuksen erityispiirteisiin, 3) tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tiedonsaannin epäsymmetriaan sekä 4) käytännön toimintasuosituksiin, jotka liittyvät esimerkiksi tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeuden parantamiseen.

Omistajaohjauksen keinot laajasti käyttöön

Tutkimuksessa perehdytään kunnan erilaisiin omistajaohjauskeinoihin. Osakeyhtiölain mukaan yhtiön toiminnan tarkoitus on voiton tuottaminen osakkeenomistajille, ellei yhtiöjärjestyksessä toisin määrätä.

– Käytännössä saatetaan välillä törmätä kuntakonsernin kokonaisedun ja kuntayhtiön edun väliseen ristiriitatilanteeseen. Viime kädessä osakeyhtiölaki tarjoaa ratkaisukeinoja tällaisiin pattitilanteisiin, sillä hallitus voi saattaa asian yhtiökokouksen ratkaistavaksi. Kuntakonsernin kokonaisetua voidaan kunnissa edistää erilaisilla omistajaohjauskeinoilla, kuten yhtiöjärjestysmääräyksellä, konserniohjeella, henkilövalinnoilla, osakassopimuksella ja yhtiökokousedustajille annettavalla ohjeistuksella, sanoo tutkimuksen vastuullinen johtaja, yritysoikeuden tenure track -professori Janne Ruohonen.  

Tilintarkastajan ja tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeuksien epäsymmetria

Kuntayhtiöiden tarkastus ja arviointi jakautuvat kahteen lohkoon: tavoitteiden toteutumisen arviointiin, jota tekee tarkastuslautakunta, ja lakisääteiseen tilintarkastukseen. Tutkimuksessa tarkastellaan kuntapuolen tilintarkastuksen erityispiirteitä. Tutkimuksessa havaittiin, että tilintarkastusyhteisöltä edellytetään usein myös tarkastuslautakunnan sihteeripalvelun tuottamista, jota ei voi tilintarkastuksen riippumattomuuden näkökulmasta pitää hyvänä käytäntönä.

Voimassa oleva julkisuuslaki ei ulotu kuntayhtiöihin eli tietoja ei voi vaatia vastaavalla tavalla kuin kunnan muista toiminnoista.

Kuntayhtiöt toimivat usein kilpaillulla markkinalla eikä liiketoimintaa koskevien asioiden julkisuus edes voi olla lähtökohta. Tietojensaantia voi kuitenkin monin tavoin parantaa. Kunnan tilintarkastajan osalta tiedonsaantiongelmia ei ole, sillä tilintarkastaja saa kuntayhtiöistä kaiken tarvitsemansa tiedon. Tarkastuslautakunnille ei kuitenkaan ole lainsäädännössä asetettu suoraa tiedonsaantioikeutta kuntayhtiöiltä. Tiedonsaannin osalta vallitsee siis jonkinlainen epäsymmetria tilintarkastajan ja tarkastuslautakunnan välillä.

Pitäisikö tiedonsaantia parantaa omistajaohjauksen keinoin?

Kunnan tilintarkastajien tiedonsaanti on jo riittävällä tasolla. Tarkastuslautakunnan tiedonsaannin osalta asia on korjattavissa tutkimuksen mukaan seuraavasti:

1) Kunta voi joko hankkia asiakirjat itselleen, jolloin tarkastuslautakunta voi saada ne kunnan konsernijohdolta

2) Kunta voi määrätä konserniohjeessaan tarkastuslautakunnalle oikeuden saada tietoa suoraan kunnan tytäryhtiöstä.

– Mielestämme kuntien on usein perusteltua omaehtoisesti konserniohjeissaan laajentaa tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeutta kattamaan kuntakonsernien tytäryhtiöiden asiakirjat sekä antaa tarkastuslautakunnalle oikeus saada tytäryhtiöiden edustaja tarkastuslautakunnan kokoukseen kuultavaksi, sanoo yritysjuridiikan professori Veikko Vahtera Tampereen yliopistosta.

***

Kuntayhtiötutkimus

Tutkimus on laadittu Tampereen yliopiston johtamisen ja talouden tiedekunnassa.

Tutkimuksen voi lukea verkossa: Kuntayhtiöiden tarkastuksen ja arvioinnin organisointi ja läpinäkyvyys (2024). (Kunnallisalan kehittämissäätiö)

Lue lisää Tampereen yliopiston kuntayhtiötutkimuksesta.

Rahoittaja

Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS

Tutkimusryhmä

• yritysoikeuden tenure track -professori Janne Ruohonen  (vastuullinen johtaja), janne.ruohonen@tuni.fi
• yritysoikeuden professori Veikko Vahtera, veikko.vahtera@tuni.fi
• julkisen talousjohtamisen yliopisto-opettaja Jaakko Rönkkö
• tutkimusavustaja, KTK Annu Jaakkola